Reformasi kepolisian, sejak awal kelahirannya

Reformasi kepolisian, sejak awal kelahirannya, tidak pernah benar-benar hadir sebagai sebuah rupture yang radikal. Ia lebih menyerupai proses negosiasi panjang antara warisan masa lalu dan tuntutan masa depan. Pemisahan Polri dari TNI pada awal era Reformasi memang menandai pergeseran struktural yang penting.

Tetapi seperti dicatat oleh Makaarim dan Yunanto dalam Reformasi Kepolisian Republik Indonesia (2009), perubahan kelembagaan itu sejak awal dibayangi oleh problem klasik reformasi sektor keamanan: negara ingin aparatnya berubah, tetapi tidak ingin kehilangan kendali atas instrumen koersif yang dianggap vital bagi stabilitas politik.

Di titik inilah bahasa reformasi mulai memainkan peran yang ambivalen. Reformasi tidak hanya menjadi agenda kebijakan, tetapi juga menjadi simbol legitimasi. Semua aktor mengklaim berdiri di atas nama reformasi, bahkan ketika mereka sedang membatasi ruang geraknya.

Dalam istilah Norman Fairclough, kita berhadapan dengan ideological discourses yang bekerja melalui naturalisasi, dimana reformasi diperlakukan sebagai sesuatu yang sudah berjalan, hampir selesai, sehingga yang diperlukan bukan lagi perubahan mendasar, melainkan “penyesuaian” atau “penjagaan” (Fairclough, Critical Discourse Analysis: The Critical Study of Language, 1995).

Penolakan Kapolri terhadap wacana penempatan Polri di bawah kementerian tertentu harus dibaca dalam lanskap ini. Pernyataan tersebut muncul bukan dalam konteks penolakan terang-terangan terhadap reformasi, melainkan dalam momen ketika DPR justru menuntut percepatan reformasi Polri, termasuk perubahan kultur dan pola pikir aparat penegak hukum.

Di sini terlihat satu paradoks, bahwa semakin kuat tuntutan reformasi struktural, semakin defensif bahasa yang digunakan oleh institusi yang direformasi. Fairclough membantu kita memahami bahwa defensivitas ini tidak selalu tampil sebagai konflik terbuka. Ia justru sering hadir dalam bentuk bahasa yang tampak rasional, konstitusional, bahkan etis.

Ketika Kapolri menegaskan bahwa Polri adalah alat negara di bawah Presiden dan bukan kementerian, ia sedang melakukan apa yang disebut Fairclough sebagai legitimation through authorization, menguatkan posisi dengan merujuk pada hukum, sejarah, dan otoritas formal. Bahasa semacam ini bekerja efektif karena sulit dibantah tanpa dianggap anti-konstitusi atau anti-stabilitas.

Nada bertahan itu juga tampak dalam personalisasi wacana. Ungkapan “lebih baik saya jadi petani” atau kesediaan “dicopot dari jabatan” bukan sekadar retorika emosional. Ia adalah strategi diskursif yang memindahkan perdebatan dari ranah struktural ke ranah moral individual.

Fokus publik diarahkan pada integritas pribadi pimpinan, bukan pada substansi relasi kuasa yang sedang dipersoalkan. Dalam kacamata analisis wacana kritis, ini adalah bentuk discursive displacement, isu reformasi kelembagaan digeser menjadi narasi pengorbanan personal.

Saya teringat dengan sebuah publikasi di tahun 2009 yang dijuduli Reformasi Kepolisian Republik Indonesia (IDSPS–DCAF, 2009), bahwa persoalan utama reformasi Polri justru terletak pada ketimpangan antara kekuatan institusi dan lemahnya kontrol sipil yang efektif. Reformasi, tulis dokumen tersebut, tidak cukup jika hanya mengandalkan komitmen pimpinan; ia harus dilembagakan melalui mekanisme akuntabilitas eksternal yang kuat dan konsisten.

Ketika wacana reformasi hari ini justru dibingkai sebagai ancaman terhadap “independensi” Polri, kita melihat bagaimana bahasa reformasi mengalami pembalikan makna, dari alat koreksi kekuasaan menjadi tameng untuk mempertahankan otonomi institusional.

Dengan demikian, reformasi yang berbicara dengan nada bertahan bukanlah reformasi yang gagal secara total, tetapi reformasi yang memasuki fase defensif. Ia tidak lagi berorientasi pada pembongkaran relasi kuasa lama, melainkan pada pengelolaan citra perubahan. Reformasi tetap disebut, tetapi lebih sebagai legitimasi status quo ketimbang sebagai proyek transformasi.

Dalam konteks inilah penolakan Kapolri tidak bisa dibaca semata sebagai sikap personal atau teknokratis, melainkan sebagai ekspresi dari struktur reformasi itu sendiri, yakni sebuah struktur yang sejak awal memberi ruang besar bagi institusi untuk mendefinisikan batas perubahan yang bersedia mereka terima.

Nada bertahan ini, pada akhirnya, menandai satu kenyataan penting, bahwa reformasi kepolisian di Indonesia belum memasuki tahap konflik terbuka antara kontrol sipil dan kekuasaan institusional. Ia masih berada pada tahap permainan bahasa (bahasa yang halus, terukur, dan tampak rasional) tetapi justru karena itu, sangat efektif dalam menunda perubahan yang lebih mendasar.

Reformasi kepolisian sebagai wacana

Jika reformasi kepolisian dibaca bukan sebagai rangkaian kebijakan, melainkan sebagai medan wacana, maka yang segera tampak adalah pertarungan sunyi tentang siapa yang berhak mendefinisikan makna “reformasi” itu sendiri.

Dalam kerangka Norman Fairclough, reformasi berfungsi sebagai floating signifier, yaitu istilah yang terdengar progresif, tetapi terbuka untuk diisi oleh kepentingan yang berbeda-beda. Ia dapat berarti pembatasan kekuasaan, tetapi juga dapat berarti penguatan kapasitas institusi atas nama profesionalisme (Fairclough, Language and Power, 1989).

Dalam Reformasi Kepolisian Republik Indonesia (IDSPS–DCAF, 2009) sesungguhnya sudah mengantisipasi problem ini. Reformasi Polri, menurut dokumen tersebut, bukan hanya soal modernisasi organisasi, tetapi soal reposisi Polri dalam relasi sipil–negara.

Namun, seiring berjalannya waktu, wacana reformasi justru semakin dilekatkan pada keberhasilan Polri membangun otonomi institusionalnya. Anggaran membesar, kewenangan meluas, dan kehadiran Polri merambah berbagai sektor non-keamanan, dari penanganan konflik sosial hingga pengelolaan isu-isu administratif yang sebelumnya berada di luar domain kepolisian.

Di titik ini, otonomi tidak lagi sekadar prasyarat profesionalisme, melainkan berubah menjadi kepentingan itu sendiri. Fairclough menyebut proses ini sebagai reification of discourse, sebuah konsep yang awalnya bersifat instrumental berubah menjadi tujuan normatif yang dianggap wajar dan tak perlu dipertanyakan.

Ketika Kapolri menolak penempatan Polri di bawah kementerian, penolakan itu dibingkai sebagai upaya menjaga “independensi”. Tetapi independensi di sini tidak sepenuhnya identik dengan akuntabilitas kepada publik, melainkan lebih dekat pada perlindungan ruang gerak institusi dari intervensi politik eksternal.

Argumen ini menjadi semakin kompleks jika kita mengingat bahwa Reformasi Kepolisian Republik Indonesia (IDSPS–DCAF, 2009) ditulis dalam konteks ketika Polri masih berusaha keluar dari bayang-bayang militerisme dan dominasi politik masa lalu. Pada saat itu, penguatan otonomi Polri dapat dibaca sebagai langkah progresif.

Namun, dalam konteks hari ini, ketika Polri telah menjadi salah satu institusi paling kuat dalam struktur negara, makna otonomi mengalami pergeseran. Apa yang dulu dipahami sebagai perlindungan dari kooptasi politik, kini berpotensi dibaca sebagai resistensi terhadap mekanisme kontrol sipil yang lebih ketat.

Di sinilah bahasa reformasi memainkan peran ganda. Di satu sisi, DPR dan masyarakat sipil menggunakan bahasa reformasi untuk mendorong perubahan kultur dan tata kelola. Di sisi lain, Polri menggunakan bahasa yang sama untuk menegaskan batas-batas perubahan yang dianggap aman bagi stabilitas institusional.

Fairclough menyebut situasi ini sebagai discursive struggle, pertarungan makna yang tidak selalu menghasilkan konflik terbuka, tetapi mempengaruhi arah kebijakan secara perlahan dan kumulatif. Penolakan Kapolri, dalam kerangka ini, bukanlah penolakan terhadap reformasi sebagai cita-cita, melainkan terhadap tafsir reformasi yang berpotensi mengurangi otonomi yang telah terbangun.

Pernyataan-pernyataan tersebut cenderung menekankan risiko politisasi, gangguan stabilitas, dan ketidaksesuaian dengan desain konstitusional. Bahasa risiko ini berfungsi sebagai preventive discourse (ia tidak menyerang gagasan reformasi), tetapi memperingatkan konsekuensinya, sehingga ruang deliberasi menjadi sempit sejak awal.

Dokumen Reformasi Kepolisian Republik Indonesia (IDSPS–DCAF, 2009) juga menyoroti kelemahan serius dalam arsitektur pengawasan eksternal Polri. Kompolnas dan DPR memiliki mandat pengawasan, tetapi sering kali terjebak dalam relasi politik yang asimetris.

Dalam kondisi seperti ini, otonomi institusional Polri tumbuh lebih cepat daripada kapasitas negara dan masyarakat untuk mengawasinya. Ketika wacana reformasi hari ini lebih banyak berbicara tentang perubahan kultur internal, sementara isu kontrol struktural dihindari, kita melihat bagaimana reformasi direduksi menjadi persoalan etika dan moral aparat, bukan soal desain kekuasaan.

Dengan demikian, reformasi sebagai wacana bekerja secara paradoksal. Ia menjadi bahasa yang sama-sama digunakan oleh pihak yang mendorong perubahan dan pihak yang ingin mempertahankan posisi. Otonomi, yang seharusnya menjadi sarana untuk memastikan profesionalisme, perlahan berubah menjadi kepentingan yang dijaga dengan penuh kehati-hatian.

Penolakan Kapolri, dalam konteks ini, tidak perlu dibaca sebagai sikap anti-reformasi, melainkan sebagai indikator bahwa reformasi kepolisian telah memasuki fase di mana kepentingan institusional semakin menentukan batas-batas perubahan yang mungkin.

Pada titik inilah pertanyaan reformasi bergeser secara fundamental. Bukan lagi apakah Polri bersedia direformasi, tetapi sejauh mana negara dan masyarakat sipil mampu membangun mekanisme wacana dan kekuasaan yang memastikan bahwa otonomi institusional tidak berubah menjadi otonomi dari akuntabilitas. Reformasi, jika tidak diiringi keberanian untuk menyentuh persoalan ini, akan terus berputar sebagai wacana, kuat dalam bahasa, tetapi terbatas dalam perubahan nyata.

Reformasi yang menunggu

Esai ini tidak bermaksud memojokkan Kapolri sebagai individu. Dalam kerangka analisis wacana kritis, fokusnya bukan pada niat personal, melainkan pada bagaimana seorang aktor institusional berbicara sebagai representasi dari struktur yang lebih besar.

Bagi saya pernyataan Kapolri justru menunjukkan betapa reformasi kepolisian telah mencapai satu titik jenuh, ia berhasil menciptakan institusi yang kuat, tetapi belum sepenuhnya menciptakan mekanisme yang mampu mengendalikan kekuatan itu.

Bagi saya politik bukan sebagai drama hitam-putih, melainkan sebagai proses sehari-hari di mana bahasa, simbol, dan kepentingan saling bertemu. Penolakan Kapolri adalah bagian dari proses itu. Ia bukan sekadar sikap defensif, melainkan negosiasi diam-diam tentang batas reformasi yang dianggap masih bisa diterima oleh institusi.

Fairclough memberikan perspektif bahwa perubahan sosial jarang terjadi melalui deklarasi besar. Ia sering berlangsung melalui pergeseran kecil dalam bahasa dan praktik. Dalam hal ini, bahasa penolakan yang elegan, personal, dan konstitusional justru lebih efektif dalam menahan perubahan dibanding penolakan kasar. Ia menormalisasi status quo sambil tetap mengaku setia pada semangat reformasi.

Reformasi Kepolisian Republik Indonesia (IDSPS–DCAF, 2009), meski ditulis dalam konteks yang berbeda, memberi kita lensa penting untuk membaca situasi ini. Reformasi kepolisian, tulis dokumen tersebut, tidak bisa diserahkan sepenuhnya pada Polri sendiri. Ia memerlukan keterlibatan politisi, akademisi, dan masyarakat sipil secara konsisten. Tanpa itu, reformasi akan berhenti pada level prosedural dan simbolik.

Dua puluh tahun setelah reformasi dimulai, resistensi Kapolri terhadap penataan ulang kelembagaan bukanlah tanda kegagalan total reformasi. Ia justru menandai fase baru, di mana pertanyaan utamanya bukan lagi “apakah Polri sudah direformasi?”, melainkan “siapa yang berhak menentukan arah reformasi itu?”

Selama pertanyaan kedua belum dijawab secara terbuka dan deliberatif, reformasi akan terus berbicara dengan nada bertahan, menjaga apa yang ada, sambil menunda perubahan yang lebih dalam.

Dalam arti itu, reformasi kepolisian di Indonesia belum selesai. Ia sedang menunggu, bukan pada satu figur, melainkan pada keberanian kolektif untuk menempatkan bahasa kekuasaan kembali di bawah pengawasan publik. Dan seperti semua proses politik yang bekerja diam-diam, jawabannya tidak akan datang dari satu pernyataan heroik, melainkan dari kerja panjang yang sering kali sunyi.

Penulis adalah pengamat politik dan direktur Profetik Institute